王浦劬、连雨欣：以制度建设为主线统筹发展和安全

摘要：党的二十届四中全会提出，在经济社会发展“十五五”规划时期，必须坚持统筹发展和安全的原则。统筹发展和安全，具有多方面路径和工具，在其中，制度建设是重要而根本的路径。以制度建设为主线统筹发展和安全的必要性在于制度具有特定属性和功能，而可行性在于制度建设可以规则界定机制划定行为边界、可以组织协同机制整合治理力量、可以价值平衡机制调适多元诉求、可以制度与人转化机制实现理念内化。以制度建设为主线统筹发展和安全，要求以党的全面领导为根本保证，以人民至上为价值取向，通过高质量发展夯实物质基础、全面深化改革激发制度活力、有效市场与有为政府协同优化治理效能，推动高质量发展和高水平安全良性互动，为国家治理现代化筑牢制度根基。

关键词：制度建设；发展；安全；国家治理现代化

【作者简介】

王浦劬，北京大学博雅讲席教授，williamhill威廉官网博士研究生导师，北京大学国家治理研究院院长（教育部人文社会科学重点研究基地主任）。

连雨欣，北京大学习近平新时代中国特色社会主义思想研究院博士生。

【论文主要观点】

党的二十届四中全会提出，在经济社会发展“十五五”规划时期，必须坚持统筹发展和安全的原则。新时代新征程新阶段发展和安全的关系，可以理解为发展与稳定、发展与治理、活力与秩序之间的关系。从中国式现代化的基本特点来讲，也可以把发展和安全的关系列为宏观上的中国式现代化两大奇迹，即经济快速发展和社会长期稳定之间的联系。就此而言，正确把握发展和安全的辩证关系，在相当程度上是深刻把握中国式现代化的基本特点，在“十五五”期间以及未来发展中续写中国式现代化道路的两大奇迹新篇章，全面建设社会主义现代化国家的枢纽和关键环节。

一、发展和安全的内涵及辩证关系

发展的内涵随着实践深化与时代变迁不断演进，从侧重于经济增长的狭义概念，演变为蕴含全面深刻的社会意义并指向完整价值目标的系统性、综合性范畴。新时代以来，高质量发展成为全党全社会共识、自觉和主旋律，是贯彻新发展理念、涵盖“五位一体”的全面现代化进程。中国共产党运用历史唯物主义，对发展内涵的探索形成了深刻的哲学意蕴和治理智慧，可以从条件性、目的性和代价性三个维度理解和把握：任何发展都必须尊重经济规律、社会规律和自然规律；发展根本目的是满足人民日益增长的美好生活需要，促进人的全面发展；发展所伴随的成本与代价须以付出与享有相匹配为原则。

安全的内涵则从传统意义上侧重于军事与政权等的“硬安全”，逐步拓展为涵盖经济、文化、社会、网络、生态等多领域的“总体安全”。人们对安全内涵的认识经历了从局部到整体、从单一到系统的深刻演进，中国共产党在新时代提出并系统阐释的总体国家安全观，标志着安全理念的革命性飞跃。它形成了“政权安全—人民安全—发展安全”的三重结构，将国家、人民和发展三个维度有机融合，坚持“五大要素”、统筹“五对关系”，超越了单一领域与零和博弈的旧有思维，成为集人民福祉、政权巩固、国家利益与人类命运共同体于一体的系统性、战略性理念。

发展和安全并非简单的并行或主次关系，而是具有深刻内涵的辩证关系，具体表现为两者的结构耦合、动态平衡与历史演进。安全是发展的前提，没有安全稳定的内外环境，发展就无从谈起；发展是安全的保障，长久可持续的安全，根本上依赖于持续发展所带来的综合国力支撑。进入新时代，总体国家安全观强调统筹发展和安全，推动实现高质量发展和高水平安全的良性互动，要求在顶层设计与实际执行中将两者视为有机整体，共同托举中国式现代化的宏伟理想。

二、制度建设的特性和功能

从社会治理的角度看，统筹发展和安全具有多方面路径，而以制度建设为主线是统筹发展和安全的有效、优效、长效的根本路径。党的十八届三中全会以来，历次重要全会均以制度的坚持、建设、改革、优化和创新为推进国家治理现代化的根本途径，党的二十届三中全会《决定》，更是明确把制度建设作为进一步全面深化改革、推进国家治理现代化的主线。

制度建设之所以能成为统筹发展和安全的关键路径，根本在于制度建设既为发展提供了规范有序的空间，又为安全构筑了坚实可靠的屏障，形成了二者协同推进的制度功能保障，可从以下六个方面理解：第一，制度建设是推进国家治理现代化的主线；第二，制度建设以制度和法治保障人民权利，实现全过程人民民主；第三，制度建设以制度完善有效缓解发展和安全之间的张力，构建两者之间的良性制度关系；第四，制度建设可以有效应对国家建设、发展、改革和治理中面临的风险和复杂环境；第五，制度建设的系统性和集成性，可以防范政策的碎片化和短期化；第六，制度的建设发展、改革优化与守正创新，可以贯彻发展和安全协同的正确导向。

三、制度建设统筹发展和安全的机制

制度建设不仅具有统筹发展和安全的必要性，更具有可行性。其内含的治理机制及其机理，使制度建设能够有效统筹发展和安全。

第一，规则界定机制。制度建设的核心要义在于持续性的规则制定与规则界定。通过建构性意义的规则界定机制，划定各类主体行为的清晰边界，设置发展和安全两大战略目标的权责边界、行为规范与制度轨道，将个体社会行为与社会价值取向纳入具有确定性、可预期性的制度化框架之中，塑造系统完备、运行有效、规范有序的现代化治理格局。

第二，组织协同机制。制度建设着力构建并优化组织之间的协同机制，形成纵向贯通、横向联动的系统性整合框架。通过这种制度化的协同网络，原本分属“发展”和“安全”不同职能范畴的组织机构，得以突破部门和层级壁垒，实现信息沟通、资源整合与行动配合，形成推动发展与保障安全的高效协同治理合力。

第三，价值平衡机制。不同价值之间的平衡与协调，可以通过制度建设、制度复合、制度优化和制度创新来实现。制度建设通过顶层设计明确发展和安全协同导向，制度复合通过不同领域制度的衔接配套化解“重发展轻安全”或“重安全轻发展”的价值偏狭，制度创新则针对新问题通过规则优化实现两者价值关系的动态平衡。

第四，制度与人之间的转化机制。制度建设通过将宏观战略理念转化为具有权威性和约束力的制度规范，再经由认知习得、规范内化和价值认同等机制，深刻塑造人的心理结构和价值体系，将外在的制度规范转化为社会成员内在的自觉行动，使统筹发展和安全固化为一种文化认同和集体自觉，从而在主体层面为两者的有机统一奠定深层的心理基础与文明形态。

四、以制度建设为主线统筹发展和安全的实践路径

遵循党的二十届四中全会精神，统筹发展和安全必须立足中国式现代化的实践要求，构建系统完备、运行有效的制度体系。基于制度建设的运行机制和机理，以及四中全会强调的基本原则，可以从政治保证、价值导向、物质基础、制度活力与治理效能维度，阐释制度建设作为主线统筹发展和安全的实践路径：第一，以党的全面领导筑牢统筹发展和安全的根本政治保证；第二，以人民至上确立统筹发展和安全的根本价值取向；第三，以高质量发展夯实统筹发展和安全的雄厚物质基础；第四，以全面深化改革激发统筹发展和安全的内生制度活力；第五，以有效市场与有为政府相结合优化统筹发展和安全的治理效能。

本文原载于《中国行政管理》2026年第3期 。

本文系国家社会科学基金重大专项项目“以制度为主线挈领全面深化改革”（编号: 24ZDA002）的成果。